정부광고비는 2000년 이후 거의 매년 증가하여, 지난해 한국언론진흥재단을 통한 정부 광고 집행액은 5,779억 원으로 최근 16년 중 최고치였으며, 증가율 또한 23%로 가장 높았다. 이는 전년(4,698억원) 대비 1,000억 원 이상 증가한 수치이며, 2000년(1,257억원)과 비교하면 4,000억 원 이상 증가한 결과다. 그러나 다양한 문제점이 적지 않다.

대표적으로 국내 정부광고의 신문사별 집행은 조선, 중앙, 동아 등 3대 일간지와 한국경제, 매일경제 등 경제지에 편중되어 있다. 이들 5개 일간지에 집행된 정부광고비는 20개 전국 일간지에 집행된 정부광고비의 50.3%인 1,873억 1,500만 원이다. 다시 말해, 같은 기간 나머지 15개 일간지에 집행된 총액 1,848억 7,400만 원보다도 많은 금액이다.

전국언론노동조합과 노웅래 더불어민주당 의원은 14일 오후 2시 서울 여의도 국회의원회관 8간담회실에서 정부광고법 마련을 위한 토론회를 열었다.(전국언론노동조합 제공)

뿐만 아니라, 2008년부터 중앙부처의 정부광고가 보수적 성향의 인터넷신문에 집중된 경향도 나타난다. 이명박 정부 출범 초기인 2008년에는 모두 8개 인터넷신문에 정부광고가 집행됐다. 구체적으로 살펴보면 <뉴데일리>, <데일리안>, <프런티어타임스>, <프리존> 등 절반이 보수 성향의 인터넷신문이었다. 반면 진보적 성향의 인터넷신문은 한 건도 없었다. 2015년에는 8월까지 41개 정부광고 집행 매체 가운데 10개사가 보수 인터넷신문인 것으로 나타나고 있다.

또한 정부기관 및 공공법인의 광고는 준정부기관인 한국언론진흥재단이 지난 수십 년 동안 국무총리령 제541조를 기준으로 독점적 광고대행을 하고 있다. 언론재단의 사업계획 및 예산을 기준으로 보더라도 광고대행 수수료가 상당한 비율을 차지하고 있다. 국내에서 정부광고를 언론재단에서 단독 대행하도록 규정한 이유에는 몇 가지 목적이 있는데, 대표적인 것은 국민의 세금으로 운용되는 정부광고의 효율성을 강화하자는 취지이다. 그럼에도 지난 수년 동안 국정감사 등을 통해 언론재단의 정부광고 독점 문제와 마케팅 부재 등이 많은 지적을 받은 바 있다.

언론재단의 수수료에 대한 문제도 제기된다. 재단의 정부광고 대행수수료를 낮추고 언론사 특성에 따라 차등 적용해야 한다는 의견이다. 특히 재단을 경유하지 않은 광고주와 매체사의 직거래에 대해 광고 수주·게재 과정에서 아무런 역할을 하지 않았음에도 재단이 일괄적으로 10% 수수료를 징수하는 것에 대한 비판적 시각이 높다. 유사한 맥락에서 지역신문의 정부광고는 대부분 해당 지역 지자체 광고이며, 지역신문이 지자체를 대상으로 광고수주 마케팅을 직접 수행하고 있는데, 이 과정에서 재단이 별도의 역할 없이 대행 수수료만을 수취하고 있다는 비판이 제기되기도 한다. 또한 인터넷 매체의 경우 전문 광고기법 활용을 위해 재단 이 외에 대행사를 활용함에 따라 재단의 수수료가 과다하다는 지적도 존재한다.

국내의 정부광고는 정부 마음대로 집행되고 있으며, 어떤 내용에 대해서 정부광고를 할 수 있는가에 대해서 규정된 것이 없다. 따라서 이러한 원칙과 관련하여 지금이라도 사회적인 합의를 이루어 나가려는 노력이 필요하다. 이러한 전제를 고려하여 정부광고의 운영을 위한 법률을 제정하는 것이 타당하다. 정부광고 업무 시행지침(문화체육관광부 장관 07.12.28), 정부광고 시행에 관한 국무총리 훈령(72.3.4 제정/74.5.11 개정/09.10.6 개정)을 대체하고 포괄하는 별도 법률의 제정이 필요하다는 의미다. 이러한 법률에는 다음과 같은 내용이 포함되어야 한다.

첫째, 정부광고에 대한 명확한 가이드라인의 제정이 필요하다. 현재 정부광고는 행정광고, 시책홍보광고, 의견광고, 긴급쟁점광고, 공공봉사 광고(공익광고), 상품 및 서비스 광고 등으로 분류되고 있다. 이 가운데 시책홍보광고, 의견광고, 긴급쟁점광고는 정부의 ‘일방적인 선전’으로 귀결될 가능성이 매우 높다. 따라서 이들 광고에 대해서는 내용에 대한 가이드라인을 두도록 해야 한다.

둘째, 정부광고 예산에 대한 국회 통제 원칙을 확립해야 한다. 정부가 전체 홍보예산에서 자율적으로 광고예산을 집행하는 것이 아니라 구체적으로 집행할 정부광고의 예산에 대해 국회의 사전 승인을 받도록 하고, 집행 후에는 국회의 사후 검증을 받도록 하는 것이다.

셋째, 정부광고 예산과 내용의 심의를 담당할 독립적인 위원회의 설치가 필요하다. 현재 한국언론진흥재단 내부의 정부광고 내용 심의 기능을 분리하고, 각 정부부처의 광고 집행 예산을 심의하고 통제할 수 있는 ‘독립적인 위원회’를 설치하는 것이 필요하다.

넷째, 정부광고 집행 기본원칙을 확립해야 한다. 예를 들어, 동일한 매체시장에 속하는 매체들에 대한 정부광고 집행의 횟수는 동일해야 한다는 원칙이나 상업광고 대비 정부광고에 대한 할인율을 설정할 필요가 있다.

뿐만 아니라 전국단위종합일간지와 지역일간지에 대한 수수료율 차이 설정이 필요하며, 전국단위종합일간지 안에서 시장 우위에 있는 신문과 그렇지 않은 신문의 수수료율 차등화가 필요하다. 또한 정확한 발행부수와 유가부수 등을 공개하지 않을 경우 정부광고 집행 대상에서 제외하고, 인터넷언론은 방문자 수와 페이지뷰 등을 정확히 공개하지 않을 경우 제외하는 방안도 고려할 수 있다.

그리고 명예훼손 등 수용자의 권리침해가 적은 매체, 오보 등에 대한 자발적이고 적극적인 시정 노력을 보이는 매체, 불공정거래 행위 자제에서 모범이 되는 매체, 주요 임원이 각종 불법행위에 연루되지 않은 매체 등을 기준으로 정부광고 우선집행 매체를 선정할 수 있을 것이다.

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